来源： 法治日报

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□ 本报记者　　 丁国锋 罗莎莎

□ 本报通讯员 马胜伟

张某在江苏省南京市江北新区某线下门店购物时，通过直接拿超市的雪糕吃、在自助收银区结账时故意漏结商品等方式，先后多次窃取多款商品，价值1200余元。

张某的行为涉嫌盗窃罪，但其系初犯，盗窃金额较少，认罪态度好，且已经退赔并取得谅解。还要不要起诉张某？

江北新区人民检察院依据《南京市检察机关不起诉案件适用非刑罚处罚措施工作指引（试行）》（以下简称《指引》），联合江北新区综合行政执法局组织张某参加垃圾分类等社会公益服务，促使其认识到自己行为涉嫌犯罪的法律规定、危害后果。社会公益服务考察合格后，在综合考察其认罪悔罪态度的基础上依法作出相对不起诉处理，并对被不起诉人张某进行公开训诫。

据悉，2021年以来，南京市人民检察院在危险驾驶、交通肇事、故意伤害等轻微刑事案件中，探索拟相对不起诉人参与社会公益服务机制，在构建“认罪认罚+社会公益服务”模式的基础上，积极深化拓展犯罪治理方法手段，提升犯罪治理效果。

截至目前，两级检察机关已组织324名被不起诉人参与交通执勤、护学岗、社区防疫等社会公益服务；对950名涉案人员行政主管单位提出行政处罚、处分、没收违法所得意见；训诫被不起诉人2365人，其中责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失893人。截至目前，上述人员均未再犯。

先行试点积累经验

完善轻罪治理体系

近年来，随着认罪认罚从宽制度和少捕慎诉慎押刑事司法政策的推进，轻罪案件相对不起诉比例提高。南京市检察院深入开展新时代检察理念大讨论，牢固树立“宽严相济”“少捕慎诉慎押”“双赢多赢共赢”等检察新理念，积极适应全市轻罪案件大幅上升、重罪案件不断下降的犯罪结构变化，推动完善轻罪治理体系，最大限度减少和转化社会对立面。与2018年相比，2022年刑事案件不起诉率上升16.81个百分点。

为从更深层次、更广领域探索和推动非刑罚处罚措施适用，做好不起诉的“后半篇文章”，2021年以来，南京市检察机关选择江北新区、江宁经济技术开发区、玄武区和栖霞区4家基层检察院作为先行试点单位，推进轻罪治理体系建设。

江宁区人民检察院以危险驾驶、盗窃等11个常见轻微刑事案件为样本，细化不起诉标准，综合考量被不起诉人的社会危害程度，引入交通执勤、疫情防控等社会志愿服务模式，探索建立“志愿服务+相对不起诉”考察机制。该院先后共安排130余名犯罪嫌疑人参与社会服务700余次1400余小时。

南京市检察机关根据案件情况向公安、市场监管、税务等部门制发《检察意见书》，提出给予被不起诉人行政处罚意见，保障刑事处罚与行政处罚的有效衔接。根据检察机关意见，先后有208名被不起诉人受到了吊销驾驶执照、罚款等行政处罚。

针对涉企的不起诉案件，南京市检察院严格落实企业合规建设，通过制发检察建议、风险提示函、联合检查等方式，促进涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，整改情况作为检察机关是否起诉的重要依据。在办理一公司提供虚假证明文件案件中，检察院联合第三方组织对涉案公司合规情况进行验收，经评估合格后，对该公司作出不起诉处理。

“探索少捕慎诉慎押刑事司法政策条件下的轻罪治理体系建设，需要检察机关更新理念，能动履职，诉源治理，最大限度提升犯罪治理效果。”南京市人民检察院副检察长蒯建欣告诉《法治日报》记者。

出台指引规范运行

探索解决遗留问题

制度建设是关键，规范指引是保障。在分类试点、总结经验的基础上，2022年10月，《指引》出台，系统规定不起诉案件适用非刑罚措施为训诫，责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，行政处罚、行政处分、没收违法所得，以及被不起诉人自愿参与社会公益服务等，并详细规定了适用对象、方式、场所，行刑衔接的程序、步骤和方法等，并制作配套文书模板。

牵头起草《指引》的南京市检察院政研室主任李勇告诉记者，针对不同案件中不起诉之后遗留的问题，《指引》指出了明确的解决方向。例如，为解决被不起诉人有赔偿意愿而无赔偿能力、双方矛盾难以化解的难题，探索分期付款、预缴赔偿金制度。

对“需要给予行政处罚”的案件，综合案件的性质、特点，退赔、退赃、和解情况以及被不起诉人的主观恶性等因素，《指引》建立行政处罚、处分的检察意见必要性审查机制。同时将社会公益服务纳入认罪认罚从宽考量因素，在被不起诉人自愿的前提下，将参加社会公益服务作为认罪认罚的重要内容。

《指引》出台后，南京市检察院通过“小课堂”培训等方式，向全体干警就《指引》内容进行全方位解读，并指导全市检察机关按照《指引》开展不起诉非刑罚处罚措施工作，做实不起诉“后半篇文章”。

“面对不起诉现实难题，防止‘不诉了之’的‘遗留’问题，只有在实践中积极探索，能动履职，才能把握规律，找准突破口，最大限度发挥检察机关修复社会关系、钝化社会矛盾、提升社会治理的作用效果。”蒯建欣说。

与多环节融合衔接

系统提升治理效果

探索开展公益诉讼是南京市检察机关在办理不起诉案件中的重要形式。

“对涉及环境污染、非法捕捞水产品、非法狩猎、侵犯公民个人信息等犯罪情节较轻的刑事案件，检察机关作出相对不起诉决定的，可综合行为性质、情节、社会公共利益修复情况等因素，决定是否提起民事公益诉讼。”李勇告诉记者，被不起诉人积极修复社会公共利益，符合终结公益诉讼案件条件的，可以决定终结公益诉讼。

2021年1月至5月间，南京某公司实际负责人田某、查某，违反国家规定，私设暗管将生产产品过程中产生的废镀镍液、清洗废液排放至污水井内，排放量共计0.0345吨。经鉴定，上述液体属于危险废物。2021年11月1日，建邺区人民检察院接到某公司、田某、查某污染环境案，在审查起诉阶段，涉案公司、田某、查某均自愿认罪认罚，公司全面停产整顿。涉案工艺处于试验阶段，故实际排放量较小，案发后已进行环境损害赔偿修复。

检察机关认为，公司污染环境的行为刚达到应当追究刑事责任的标准，该公司已及时采取措施、积极修复生态环境，可以认定为情节轻微作不起诉处理。2021年11月29日，鉴于该公司犯罪情节轻微，已进行初步合规整改，检察机关就刑事部分对该公司、田某、查某作出不起诉决定，为保证检察建议刚性以及企业合规有效性，检察机关同步开展公益诉讼立案审查。至2022年3月，公司已根据合规计划购进多台废气、粉尘处理设备，对焊锡、浇注等四道工艺进行改进，各生产线均已符合环保要求，检察机关遂终结公益诉讼。

此外，当检察机关发出行政处罚的检察意见后，行政机关消极不作为导致公共利益受损，符合行政公益诉讼条件的，可提起行政公益诉讼。

南京检察机关还积极探索推动企业合规改革与不起诉非刑罚处罚规范化的衔接与融合。在受理一公司涉嫌污染环境罪过程中，江宁经济技术开发区人民检察院委托环保、审批等部门、第三方环保检测机构等单位组成第三方监管小组，对该公司进行环保专项企业合规监督、评估、考察工作。经过合规整改后相对不起诉，该公司环境影响评价申报已审批通过，2022年度营业收入增长，主动缴纳了生态损害赔偿金30万余元，并获评省民营科技企业、省高新企业培育库成员。

“轻罪治理体系建设是一项系统工程，落实做好不起诉工作任重道远，下一步我们将进一步完善非刑罚处罚措施的适用程序，扩大适用范围，并进一步总结经验，推动形成轻重有序、责任有别的轻罪治理结构。”蒯建欣说。

关键词： 检察机关 社会公益 公益诉讼